La Falta de Jurisdicción y Competencia de Autoridades Administrativas y la Nulidad de esas Actuaciones

1. La atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas

El artículo 116 de la Constitución Política establece que “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.”

En relación con la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara en precisar los siguientes aspectos: “(i) la asignación de la función jurisdiccional a determinadas autoridades administrativas debe ser excepcional, ya que la Rama Judicial es quien, en principio, ejerce esa función; (ii) la función debe estar contenida en una norma con fuerza material de ley; (iii) la función jurisdiccional debe ser definida por el Legislador de manera clara y precisa, de tal forma que esta función se encuentre plenamente delimitada; y (iv) esa atribución no comprende la facultad de investigar ni juzgar delito.” (Resaltado fuera del texto original)

Como se aprecia, la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas debe hacerse mediante ley en la que de forma clara y precisa se definan los asuntos que son atribuidos y, en consecuencia, cualquier asunto que no se encuentre dentro de la delimitación establecida en la ley, implica que la autoridad administrativa carezca de jurisdicción y de competencia.

2. La falta de jurisdicción y de competencia como causal de nulidad

Varias normas del C.G.P. hacen referencia a la falta de jurisdicción como causal de nulidad y los efectos de su declaratoria. En dichas normas se señala que solamente la falta de jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables, que independientemente de la falta de jurisdicción o de competencia, una vez declarada la nulidad, lo actuado conservará validez y el expediente se remite al juez competente.

El factor objetivo de competencia es aquel criterio que sirve para especializar las áreas de la jurisdicción: penal, civil, administrativa, etc., y se atribuye por la naturaleza del litigio o asunto y por la cuantía.

El factor subjetivo es aquel que depende de las personas que son interesadas o parte en el proceso.

El factor funcional comprende la llamada competencia vertical, tanto por grado como según la etapa procesal en que se desenvuelva. También se encuentra en este factor de competencia los denominados recursos extraordinarios de casación y revisión.

Por su parte, el artículo 133 del C.G.P. establece que la causal de nulidad no es la falta de jurisdicción o de competencia, sino actuar después de haberla declarado.

De conformidad con las normas antes mencionadas, tanto la falta de jurisdicción y la de competencia por el factor subjetivo, por el funcional o por el factor objetivo no afectan las actuaciones realizadas por el juez que carecía de jurisdicción o de competencia.

3. ¿Las normas del C.G.P. desconocen el artículo 29 de la Constitución Política?

El artículo 29 de la Constitución Política establece el derecho fundamental al debido proceso y dentro de dicho derecho se consagra que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.” (Resaltado fuera del texto).

Así las cosas, las normas del C.G.P. podrían entrar en conflicto con esta disposición Constitucional.

En sentencia C-537 de 2016, la Corte Constitucional analizó los artículos 16; 132; 133; el inciso 1 del artículo 134; la expresión "ni quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla", prevista en el inciso 2 del artículo 135; el parágrafo del artículo 136; el inciso 1 y algunos apartes demandados del inciso 2 del artículo 138 del C.G.P., frente a una demanda en la que se cuestionaban disposiciones de dichos artículos por el hecho de mantener la validez y permitir el saneamiento de actuaciones adelantadas por jueces sin competencia y que, adelantaran el proceso por un trámite distinto del que le correspondería. En dicha sentencia, la Corte concluyó que ello no era inconstitucional.

En resumen, las razones expresadas por la Corte fueron: (a) al legislador es a quien le compete, en desarrollo del artículo 29 de la Constitución Política, determinar "las formas propias de cada juicio" y, en desarrollo de esta función, determinar las irregularidades que generan nulidad para garantizar la vigencia de las garantías del debido proceso. Esto quiere decir que el legislador establece, por esta vía, una graduación de la importancia concreta de las formas procesales para determinar (i) los defectos procesales que generan nulidad y los que no; (ii) el carácter saneable o insaneable de determinado vicio procesal; y (iii) las consecuencias de la declaratoria de nulidad procesal; (b) La repetición innecesaria de lo actuado, es contrario a la eficacia del acceso a la administración de justicia y es un obstáculo para la eficacia del debido proceso y para la tutela efectiva del derecho sustancial; (c) no se afecta el derecho a ser juzgado por juez competente porque en los casos de falta de competencia por el factor subjetivo, funcional o por falta de jurisdicción, la declaratoria de nulidad si afecta la sentencia y debe remitirse el expediente al juez competente para que sea él quien dicte la sentencia de fondo.

En todo caso, la Corte advirtió que la conservación de la validez de lo actuado no obsta para que se pueda declarar su nulidad, cuando en su trámite se hubiere incurrido en una causal de nulidad diferente, como pudiese ser el caso de darle al proceso un trámite distinto del legalmente previsto y claro está, que ese trámite resulte menos garantista que el que correspondía aplicar.

Considero que el precedente de la sentencia C-537 de 2016 genera un riesgo importante para casos del ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades administrativas.

En efecto, en la actualidad existen normas que atribuyen a una autoridad administrativa funciones jurisdiccionales delimitadas para procesos específicos como, por ejemplo, competencia desleal, algunos conflictos societarios respecto de sociedades vigiladas por una Superintendencia o temas específicos de derechos de autor.

Pues bien, puede ocurrir, y de hecho ocurre, que una persona, inicia un proceso judicial ante una autoridad administrativa a la que no se le han atribuido funciones judiciales para el asunto que es objeto de la demanda.

La autoridad administrativa por ignorancia o error asume competencia y toma decisiones tan transcendentales como decretar medidas cautelares innominadas, esto es, ordenando al demandado abstenerse de realizar determinadas actuaciones, inclusive no continuar realizando una actividad económica, o requiriendo que actúe de una determinada forma.

Posteriormente, el demandado propone la excepción previa de falta de jurisdicción y la autoridad administrativa se da cuenta del error cometido. Sin embargo, pese a que ni siquiera tenía facultades jurisdiccionales para tomar decisiones como las mencionadas, las providencias conservan su validez y, en definitiva, una autoridad que no tenía una función jurisdiccional, actuó como juez y profirió autos y providencias judiciales.